Η δημόσια συζήτηση η οποία γίνεται σε σχέση με τη μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης πρέπει απαραίτητα να λαμβάνει υπόψη το νομοθετικό πλαίσιο που διέπει το ζήτημα. Γενικές ή λαϊκίστικες τοποθετήσεις δεν εξυπηρετούν τον σημαντικό στόχο που τέθηκε για την αναδιοργάνωση του συστήματος λειτουργίας των τοπικών κοινωνιών. Δηλώνω από την αρχή αυτού του άρθρου ένθερμος υποστηρικτής του εκσυγχρονισμού της τοπικής αυτοδιοίκησης κατά τρόπο που αυτός θα προσφέρει αποτελεσματική και ευέλικτη διοίκηση για την ουσιαστική εξυπηρέτηση των μελών των τοπικών κοινωνιών. Αποτελεί σωστή διαπίστωση ότι το υφιστάμενο σύστημα λειτουργίας απαιτεί και επιβάλλει αλλαγές.
Η μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης στο βαθμό και στην έκταση που αφορά αλλαγές στα εδαφικά όρια οποιασδήποτε τοπικής αρχής προϋποθέτει την προηγούμενη διενέργεια δημοψηφίσματος με θετική κατάληξη.
Ποια είναι ή έννοια και η φιλοσοφία της τοπικής αυτοδιοίκησης; Σημαίνει ακριβώς το δικαίωμα και την ικανότητα των τοπικών αρχών, μέσα στα πλαίσια της εκάστοτε ισχύουσας νομοθεσίας, να ρυθμίζουν και να διαχειρίζονται δημόσιες υποθέσεις για το συμφέρον του τοπικού πληθυσμού. Το δικαίωμα αυτό ασκείται από δημοκρατικά εκλεγόμενα συμβούλια. Η ύπαρξη τοπικών αρχών μπορεί και πρέπει να προσφέρει αποτελεσματική διοίκηση η οποία να είναι κοντά στον πολίτη.
Η αρχή της δημοκρατικότητας και της αυτονομίας διαπνέει και τον Ευρωπαϊκό Χάρτη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ο εν λόγω Χάρτης κυρώθηκε από την Κυπριακή Δημοκρατία με τον περί Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Κυρωτικό) Νόμο 27 του 1988. Ως Κυρωτικός νόμος έχει αυξημένη ισχύ έναντι της κυπριακής νομοθεσίας με βάση το άρθρο 169 του Συντάγματος.
Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης διαπνέεται από την αρχή της ύπαρξης τοπικών αρχών με δημοκρατικά συγκροτημένα όργανα λήψης αποφάσεων και με ευρεία αυτονομία σε σχέση με τις ευθύνες τους, τους τρόπους και τα μέσα με τα οποία ασκούνται αυτές οι ευθύνες και τους πόρους οι οποίοι απαιτούνται για την εκπλήρωση τους. Ο Χάρτης ορθά θεωρεί ότι οι τοπικές αρχές αποτελούν ένα από τα κύρια θεμέλια του δημοκρατικού πολιτεύματος και αναγνωρίζει ρητά το δικαίωμα των πολιτών να συμμετέχουν στη διαχείριση των δημοσίων υποθέσεων ως μια σημαντική έκφραση των δημοκρατικών αρχών.
Η διασφάλιση της αυτονομίας και της ανεξαρτησίας της τοπικής αυτοδιοίκησης, ιδιαίτερα σε σχέση με τον επηρεασμό των εδαφικών ορίων της κάθε αρχής τοπικής αυτοδιοίκησης, αποτέλεσε ζήτημα που ρυθμίζεται από τον Χάρτη. Στο άρθρο 5 περιλαμβάνεται ρητή και επιτακτική πρόνοια με τίτλο την προστασία των εδαφικών ορίων των τοπικών αρχών. Ειδικότερα, διαλαμβάνει:
«Αλλαγές των εδαφικών ορίων τοπικής αρχής δεν πρέπει να γίνονται χωρίς να ζητηθεί και ληφθεί προηγουμένως η γνώμη των ενδιαφερομένων τοπικών κοινοτήτων, πιθανώς με δημοψήφισμα όπου τούτο επιτρέπεται από το νόμο.»
Καθίσταται λοιπόν πρόδηλη η προστασία των εδαφικών ορίων των τοπικών αρχών και η διασφάλιση της εν γένει αυτονομίας της τοπικής αυτοδιοίκησης διαφυλάττοντας την εδαφική ακεραιότητα του κάθε Δήμου και προβλέπει δικαίωμα στην επηρεαζόμενη περιοχή και στους κατοίκους της να εκφέρουν γνώμη για οποιαδήποτε αλλαγή. Ρητά δεν επιτρέπεται η μετατροπή των εδαφικών ορίων οποιουδήποτε Δήμου χωρίς να εξασφαλισθεί προηγουμένως η γνώμη της επηρεαζόμενης περιοχής, μέσω δημοψηφίσματος, των άμεσα ενδιαφερομένων κατοίκων.
Συνάγεται ότι η κατοχύρωση του δικαιώματος ενεργούς συμμετοχής των κατοίκων των επηρεαζόμενων περιοχών, το οποίο τους έχει ήδη αποδοθεί μέσω της ισχύουσας νομοθεσίας. Σε περίπτωση ψήφισης του νομοσχεδίου, αυτό το δικαίωμα θα αφαιρεθεί από τον πληθυσμό της κάθε επηρεαζόμενης περιοχής.
Η μεταρρύθμιση, κατά συνέπεια, της τοπικής αυτοδιοίκησης στο βαθμό και στην έκταση που αφορά αλλαγές στα εδαφικά όρια της κάθε αρχής απαιτεί νομοθετικά την προηγούμενη λήψη υπόψη των απόψεων της κάθε ενδιαφερόμενης τοπικής κοινωνίας με τη διενέργεια ξεχωριστού δημοψηφίσματος σε κάθε τοπική (δημοτική) αρχή η οποία επηρεάζεται.
Η γνώμη της Ένωσης Δήμων δεν είναι και δεν μπορεί να αποτελεί «γνώμη των ενδιαφερομένων τοπικών κοινοτήτων» όπως απαιτείται από τον Χάρτη. Έχει υποστηρικτεί το επιχείρημα ότι είναι ικανοποιητική η διενέργεια ενός παγκύπριου δημοψηφίσματος για υποστήριξη ή μη της μεταρρύθμισης. Αυτή η θέση παραγνωρίζει την επιτακτική πρόνοια του Χάρτη ότι η οποιαδήποτε αλλαγή στα εδαφικά όρια της κάθε τοπικής αρχής αφορά τους πολίτες της συγκεκριμένης τοπικής αρχής και όχι το σύνολο του πληθυσμού. Εκθεμελιώνει βεβαίως και πρωτίστως την ίδια την έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η νομοθετική ρύθμιση των ορίων της κάθε τοπικής αρχής μπορεί να υποστηρικτεί ότι παραβιάζει επίσης και τη διάκριση των εξουσιών, αρχή η οποία χαρακτηρίζει και κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα. Η θέσπιση νόμου με καθορισμό των Δήμων και των ορίων των δημοτικών περιοχών προδήλως εκφεύγει της εξουσίας του νομοθετικού σώματος.
Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Ανώτατου Δικαστηρίου, οι Δήμοι και τα δημοτικά συμβούλια ασκούν εκτελεστική εξουσία σε τοπικό επίπεδο. Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών, η οποία είναι διάχυτη στο Σύνταγμα μας, εδράζεται στη θεσμική και λειτουργική διάκριση των εξουσιών και δεν επιτρέπει την επέμβαση της νομοθετικής εξουσίας επί της εκτελεστικής εξουσίας.
Συμπερασματικά ο καθορισμός νομοθετικά των δήμων και των δημοτικών ορίων του καθενός από αυτούς, χωρίς την προηγούμενη διενέργεια δημοψηφισμάτων με δημοκρατικές διαδικασίες, είναι έκνομος.
Ο Νίκος Παπαευσταθίου είναι Δικηγόρος, Πρώην Πρόεδρος Παγκύπριου Δικηγορικού Συλλόγου
