Η Κυβέρνηση Αναστασιάδη μετά από επτά χρόνια στην εξουσία έφερε τελικά το 2020 τη τελική πρόταση της για μεταρρύθμιση της Κυπριακής Αυτοδιοίκησης. Η πρόταση αυτή έχει ως περιεχόμενο τρία νομοσχέδια, δηλαδή ένα τροποποίησης του περί Δήμων Νόμου, ένα του περί Κοινοτήτων Νόμου και ένα για σύσταση νέων Επαρχιακών Οργανισμών Αυτοδιοίκησης.
Το έναυσμα για την ετοιμασία του παρόντος Σημειώματος ήταν οι ανακοινώσεις που έγιναν μετά τη συνεδρία της Επ. Εσωτερικών της Βουλής της 1ης Ιουνίου, όπου αναφέρθηκε ότι ξεκίνησε η εξέταση των εν λόγω νομοσχεδίων και θα ολοκληρωθεί μέχρι τον ερχόμενο Οκτώβριο, οπότε και θα οδηγηθούν για ψήφιση από την Ολομέλεια.
Η επαναλαμβανόμενη κυβερνητική διαφήμιση των εν λόγω νομοσχεδίων ήταν και είναι ότι με την ψήφιση τους θα υλοποιηθεί μια μεγάλη μεταρρύθμιση που θα οδηγήσει στη «παροχή ποιοτικών υπηρεσιών στο χαμηλότερο δυνατό κόστος και δημιουργείται μια αυτοδιοίκηση που θα βρίσκεται πραγματικά δίπλα στο κάθε πολίτη» .Είναι όμως έτσι τα πράγματα ή μήπως η Κυβέρνηση κατέληξε σε τρία νομοσχέδια που στη πραγματικότητα δεν είναι πραγματική μεταρρύθμιση αλλά ένα συμβιβασμός με κάποιες τροποποιήσεις περιορισμένης σημασίας της υφιστάμενης νομοθεσίας, που σε ορισμένες περιπτώσεις όχι μόνον δεν αποτελούν βελτίωση αλλά χειροτέρευση σε σχέση με τη σημερινή κατάσταση?
Στο παρόν Σημείωμα θα επισημανθούν και θα σχολιαστούν εν συντομία τα πιο σημαντικά στοιχεία της προτεινόμενης νέας νομοθεσίας και θα υποβληθούν εισηγήσεις για τα βασικά στοιχεία που πρέπει να διέπουν την μεταρρύθμιση και θα καταδειχθεί ότι η προτεινόμενη Μεταρρύθμιση όντως χαρακτηρίζεται από στοιχεία διαρρύθμισης και απορρύθμισης, όπως αναφέρει ο τίτλος του Σημειώματος και γι’ αυτό τα εν λόγω νομοσχέδια πρέπει να αντικριστούν από τη Βουλή και τα Κόμματα μέσα από αυτό το πρίσμα και όχι να εξεταστούν και ψηφιστούν βιαστικά, επειδή το θέμα αυτό βρίσκεται σε εκκρεμότητα για πολλά χρόνια.
ΤΥΠΟΙ ΤΟΠΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ ΚΑΙ ΝΟΜΟΘΕΣΙΕΣ
Ξεκινώντας με το πλαίσιο της νομοθεσίας και τον τύπο των Τοπικών Αρχών που χρειάζεται η πατρίδα μας, θα πρέπει να επισημανθεί ότι η Κύπρος, ως μια μικρή χώρα που είναι, θα πρέπει να έχει μόνον ένα τύπο Τοπικών Αρχών και μόνον μια νομοθεσία. Οτιδήποτε πέραν αυτού είναι πλεονασμός που οδηγεί σε περιπλοκότητα και αναποτελεσματικότητα. Αντί αυτού βλέπουμε ότι οι τύποι Τοπικών Αρχών που θα έχουμε πληθύνονται αντί να μειώνονται. Έτσι ενώ τώρα έχουμε μόνον Δήμους και Κοινότητες, με τη κυβερνητική μεταρρύθμιση προτείνεται να έχουμε Δήμους, Κοινότητες και Επαρχιακούς Οργανισμούς. Σε αυτή την πιο σύνθετη κατάσταση θα πρέπει να επισημανθεί ακόμη ότι προτείνεται να δημιουργηθούν και Συμπλέγματα μεταξύ Κοινοτήτων ενώ στους δήμους δημιουργούνται δημοτικά διαμερίσματα με αντιδημάρχους και επιτροπές δημοτικών διαμερισμάτων…. Όλοι αυτοί οι αυτόνομοι είτε διαδημοτικοί/διακοινοτικοί Οργανισμοί Τ.Α. και παρακλάδια δεν απλοποιούν την υφιστάμενη κατάσταση αλλά περισσότερο την περιπλέκουν αυξάνοντας το λειτουργικό κόστος, την αναποτελεσματικότητα αλλά και την απόσταση από τους πολίτες . Έτσι, καταλήγοντας, τονίζουμε απλά ότι το ορθολογικό είναι να έχουμε μόνο Δήμους και μόνο μια νομοθεσία, τον περί δήμων Νόμο.
ΑΡΙΘΜΟΣ ΚΑΙ ΜΕΓΕΘΟΣ ΔΗΜΩΝ
Σε ότι αφορά τον αριθμό και μέγεθος των Δήμων είναι φανερό ότι η Κυβέρνηση έχει αποτύχει πλήρως να προτείνει ένα ισορροπημένο και μέσο ορθολογικό μέγεθος δήμων που θα είναι αυτό το οποίο θα έχει μια υγιή και αποτελεσματική αντιστοιχία σε ότι αφορά τις ευθύνες και αρμοδιότητες τους που θα προνοούνται στη νομοθεσία. Έτσι έχουμε δει να προτείνεται στη περιοχή Λευκωσίας δήμος των 200.000 κατοίκων για να λειτουργεί με το ίδιο θεσμικό πλαίσιο με δήμους των 5.000, 10.000 και 15.000 δημοτών… Έχουμε δει ακόμη να παραμένουν εκατοντάδες Κοινότητες χωρίς ουσιαστικά να αλλάζει κάτι εκτός από τη δημιουργία τοπικών συμπλεγμάτων κοινών υπηρεσιών. Και αυτό είναι μέγα λάθος διότι οι Κοινότητες είτε μόνες τους είτε μέσα σε τοπικά Συμπλέγματα δεν είναι δυνατό να αναβαθμίσουν και επεκτείνουν ουσιαστικά τις παρεχόμενες υπηρεσίες τους προς τους κατοίκους των αγροτικών περιοχών. Το ορθολογικό και σωστό θα ήταν να έχουμε μόνο δύο δήμους ανά επαρχία , ένα στη κάθε αστική και περαστική περιοχή και ένα στη κάθε αγροτική περιοχή της κάθε επαρχίας, ώστε να έχουμε μεγέθη που να μπορούν να επιτύχουν πραγματικές οικονομίες κλίμακας. Συνακόλουθα, σε μια τέτοια περίπτωση, όλες οι αρμοδιότητες και ευθύνες των Κοινοτήτων και των Επαρχιακών Συμπλεγμάτων που προνοούνται στα άλλα δύο νομοσχέδια θα καλύπτονται από τον περί Δήμων Νόμο.
ΔΗΜΟΤΙΚΑ ΔΙΑΜΕΡΙΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΑΝΤΙΔΗΜΑΡΧΟΙ
Οι λίγες συνενώσεις δήμων και Κοινοτήτων που γίνονται ειδικά στις δημαρχούμενες περιοχές, όπου έχει περιληφθεί πρόνοια για δημοτικά διαμερίσματα και αντιδημάρχους, δεν είναι μόνο εσφαλμένη προσέγγιση αλλά και καταστροφική για την ενότητα αυτών των νέων δήμων που θα δημιουργηθούν. Και αυτό διότι τα δημοτικά διαμερίσματα και αντιδήμαρχοι όπως προτείνονται θα αποτελούν την βασική αιτία και αφετηρία διαιρετικών τριβών και φυγόκεντρων τάσεων μεταξύ των Τοπικών Αρχών ή καλύτερα Τοπικών Αξιωματούχων που θα «ενοποιηθούν» σε ένα δήμο. Μάλιστα το «δόλωμα» για έμμισθη θέση αντιδημάρχου και ξεχωριστό προϋπολογισμό για το δημοτικό διαμέρισμα καθόλου δεν θα προσφέρει στη προσπάθεια για «ενοποίηση» αυτών των δήμων , αλλά πολύ περισσότερο θα λειτουργήσει ως στοιχείο παραγοντοποίησης, ανταγωνισμών, υπερβολής και βολέματος . Υπάρχει βέβαια και η φαιδρή πλευρά του θέματος όπου κάποιοι Τοπικοί παράγοντες από Κοινότητες με ελάχιστους ή πολύ λίγους κατοίκους θα επωφεληθούν και αυτοί από την εν λόγω πρόνοια του προτεινόμενου περί δήμων Νόμου και έτσι θα έχουμε Αντιδήμαρχο για πολλά μικρά χωριά , αφού 50 τόσα χωριά θα ενταχθούν σε δήμους, ενώ δεν θα έχουμε τέτοιους αντιδημάρχους για περιοχές με μεγάλο πληθυσμό όπως το Καϊμακλί και η Αγία Φύλα που είχαν ενταχθεί σε υφιστάμενους δήμους παλειότερα… Αυτή και αν είναι Μεταρρύθμιση! Είναι λοιπόν γι’ αυτούς τους λόγους που οι εν λόγω πρόνοιες για δημοτικά διαμερίσματα και Αντιδημάρχους θα πρέπει να αφαιρεθούν πλήρως.
ΣΥΓΧΩΝΕΥΣΕΙΣ/ΣΥΝΕΝΩΣΕΙΣ ΧΩΡΙΣ ΔΗΜΟΨΗΦΙΣΜΑΤΑ
Ο τρόπος που μεθοδεύονται οι συγχωνεύσεις/συνενώσεις χωρίς δημοψηφίσματα, είτε έστω με πραγματική διαβούλευση, είναι πολύ εσφαλμένος και παραβιάζει τη κείμενη νομοθεσία, γι’ αυτό και πρέπει να εγκαταλειφτεί. Για το θέμα των δημοψηφισμάτων ο συντάκτης του παρόντος Σημειώματος έχει δημοσιοποιήσει αναλυτικά την θέση του σε προηγούμενο σχετικό Σημείωμα του που είναι διαθέσιμο σε κάθε ενδιαφερόμενο. Αλλά και το γεγονός ότι με βάση τη προτεινόμενη νομοθεσία δεν θα γίνουν δημοψηφίσματα στους δήμους όπου θα έχουμε εκ του νόμου συνενώσεις/συγχωνεύσεις, ενώ στη συνέχεια (μετά την ψήφιση του νόμου) προνοείται ότι εάν γίνουν συγχωνεύσεις/συνενώσεις θα γίνονται δημοψηφίσματα, είναι μια Κυπριακή πρωτοτυπία, αφού για το ίδιο δικαίωμα των πολιτών, η ίδια νομοθεσία θα προνοεί, διαφορετική μεταχείριση των επηρεαζόμενων πολιτών.
Σε ότι αφορά την απάντηση του Συμβουλίου της Ευρώπης σε σχετική επιστολή που του στάλθηκε από το Υπουργείο Εσωτερικών για την αναγκαιότητα ή μη δημοψηφισμάτων, η οποία παρουσιάστηκε στη συνεδρία της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Εσωτερικών της 1/6/20, θα πρέπει να σημειωθεί ότι τα στοιχεία που έστειλε το Υπουργείο Εσωτερικών στο Συμβούλιο της Ευρώπης δεν παρουσίαζαν την πλήρη εικόνα του θέματος και γι’ αυτό και η συγκεκριμένη απάντηση του Συμβουλίου της Ευρώπης. Ο συντάκτης του παρόντος επιμένει στην ορθότητα της άποψης που περιέχεται στο σχετικό Σημείωμα του που κυκλοφόρησε τον περασμένο Φεβρουαρίο, σύμφωνα με το οποίο είτε πρέπει να υπάρξουν δημοψηφίσματα είτε πρέπει να υπάρξει ουσιαστική διαβούλευση με τις επηρεαζόμενες περιοχές που θα συνενωθούν/συγχωνευθούν, για τους λόγους που επεξηγούνται αναλυτικά στο εν λόγω Σημείωμα. Και βέβαια η πτυχή αυτή θα κριθεί στο τέλος από τα Κυπριακά δικαστήρια και γι’ αυτό θα ήταν χρήσιμη μια γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα για το θέμα αυτό.
ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΑΝΕΞΑΡΤΗΣΙΑ
Μια σημαντική παράμετρος για την Μεταρρύθμιση είναι η διασφάλιση της Διοικητικής, Πολιτικής και Οικονομικής Ανεξαρτησίας και Αυτοτέλειας των Τοπικών Αρχών, τις οποίες θα εξετάσουμε μία προς μία στη συνέχεια.
Ξεκινώντας από την Ανεξαρτησία και Αυτοτέλεια σε ότι αφορά την Πολιτική Διάσταση, που είναι ίσως η πιο σημαντική από τις τρείς, θα πρέπει να επισημανθεί ότι αυτή δεν είναι κάτι που επιβάλλεται με νομικό τρόπο, αλλά έχει σχέση κυρίως με τον τρόπο που αντιλαμβάνονται το ρόλο και λειτουργία των Τοπικών Αξιωματούχων η Κυβέρνηση και τα Κόμματα. Και σε αυτόν το τομέα είμαστε και παραμένουμε αρκετά πίσω, αφού τα Κόμματα χρησιμοποιούν τους Τοπικούς Αξιωματούχους στα πλαίσια διάφορων πάρε –δώσε, πότε συνδέοντας τον κομματικό διαμοιρασμό Αξιωμάτων Τοπικών Αρχών με άλλες εκλογές ή θέσεις και πότε επιβάλλοντας ρουσφέτια μέσω πολιτικών που «αποφασίζονται» από τα Τοπικά Συμβούλια. Δυστυχώς…
Σε ότι αφορά τη Διοικητική Αυτοτέλεια και Ανεξαρτησία, τα θέματα προσωπικού όπου υπήρχαν ουσιαστικές παρεμβάσεις και περιορισμοί από πλευράς κεντρικής διοίκησης, αλλα και άλλα θέματα όπου υπήρχε κηδεμονευτικός χαραχτήρας με τη κακή έννοια, παρά καθοδηγητικός ή εποπτικός χαραχτήρας με τη καλή έννοια, συνεχίζουν να υφίστανται. Εξωτερικές παρεμβάσεις και πιέσεις υπάρχουν επίσης για πολλά ρουσφέτια πέραν των θεμάτων προσωπικού, ιδιαίτερα σε σχέση με πολεοδομικές /οικοδομικές άδειες . Αυτή η κατάσταση διορθώνεται μόνο σε κάποιο πολύ μικρό βαθμό στα νέα νομοσχέδια και βέβαια επιβάλλεται να υπάρξουν σημαντικά πρόσθετα διορθωτικά μέτρα και ασφαλιστικές δικλίδες.
Η τρίτη διάσταση αφορά την Οικονομική Ανεξαρτησία και Αυτοτέλεια όπου στα νομοσχέδια έχει επιλεγεί ότι η κρατική χορηγία θα είναι ουσιαστικά τα έσοδα από τις εισπράξεις τελών κυκλοφορίας οχημάτων. Σε αυτή τη περίπτωση σημειώνονται δύο βασικά λάθη. Το πρώτο έχει να κάνει με τη σύνδεση της χορηγίας με τα συγκεκριμένα έσοδα, διότι η πιο ορθολογική σύνδεση της Χορηγίας θα ήταν αυτή με τα συνολικά κρατικά φορολογικά έσοδα (ως ποσοστό τους), ώστε διαχρονικά η Κρατική χορηγία να είναι πάντα ανάλογη με αυτά τα έσοδα και ειδικότερα από το φόρο εισοδήματος και τον φόρο προστιθέμενης αξίας, δηλαδή οι οικονομικές δυνατότητες της Αυτοδιοίκησης να συμβαδίζουν με τις οικονομικές δυνατότητες του κράτους. Το δεύτερο λάθος έχει σχέση με τη κατανομή και χρήση της Κρατικής χορηγίας όπου θα πρέπει να υπάρχει μεν ευχέρεια και ελευθερία στη χρήση της από τις Τοπικές Αρχές, αλλά αυτή η ευχέρεια να περιορίζεται δια νόμου στην εκτέλεση αναπτυξιακών έργων και σε κεφαλαιουχικές δαπάνες και όχι για δαπάνες του ταχτικού προϋπολογισμού.
Εκτός των πιο πάνω υπάρχουν ακόμη δύο σημαντικά θέματα που χρήζουν αναφοράς και τα οποία προνοούνται σε άλλες ειδικές νομοθεσίες. Το πρώτο αφορά τις δημοτικές εκλογές και το δεύτερο την αδειοδότηση της κατασκευής των οικοδομών και του διαχωρισμού γης, τα οποία θα επεξηγηθούν πιο αναλυτικά στη συνέχεια.
ΠΑΡΑΤΑΣΗ ΕΚΛΟΓΩΝ
Ξεκινώντας με τις δημοτικές εκλογές, θα πρέπει να επισημανθεί ότι είναι μέγα λάθος το μήνυμα που δίνεται με την παράταση 2 ½ ετών που προτείνεται από τη Κυβέρνηση, προκειμένου η θητεία των νυν αξιωματούχων των Τοπικών Αρχών να παραταθεί μέχρι τις επόμενες ευρωεκλογές ώστε, δήθεν, αφενός να δοθεί χρόνος για προετοιμασία των νέων οντοτήτων που θα υπάρξουν και αφετέρου να υπάρξει εξοικονόμηση πόρων σε ότι αφορά το κόστος των εκλογών , αφού οι ταυτόχρονες ευρωεκλογές και δημοτικές εκλογές σημαίνει εξοικονόμηση. Είναι όντως ένα διπλό επιχείρημα που εκ πρώτης όψεως φαίνεται δικαιολογημένο, αλλά βέβαια είναι υπερβολικό διότι ούτε τόσο μεγάλη εξοικονόμηση θα υπάρξει ούτε και υπάρχει τόσο μεγάλη ανάγκη για τέτοια μακρά προετοιμασία. Τουναντίον, τα αντεπιχειρήματα είναι ισχυρότερα, αφού γίνεται λόγος για δόλωμα στους νυν αξιωματούχους ώστε να υποστηρίξουν την προτεινόμενη μεταρρύθμιση και μετά «ότι θέλει ας γίνει», ενώ σε ότι αφορά την προετοιμασία , υποστηρίζεται ότι είναι πολύ πιο ορθολογικό να γίνει από αυτούς που θα εφαρμόσουν την μεταρρύθμιση, δηλ. νεοεκλεγέντες και ορεξάτους Τοπικούς Άρχοντες, και αν υπάρχει ανάγκη για ταυτόχρονες δημοτικές και ευρωεκλογές, αυτό να γίνει αργότερα. Μάλιστα κάποιοι αντιτείνουν, ακόμη, ότι οι πρώην Δήμαρχοι καθόλου δεν ενδιαφέρθηκαν για τη Μεταρρύθμιση όλα αυτά τα χρόνια, ούτε έχουν τοποθετηθεί δημόσια για μια τόσο σοβαρή εξέλιξη για την Αυτοδιοίκηση και τίθεται το ερώτημα γιατί δηλαδή αναμένεται να ενδιαφερθούν για σωστή προετοιμασία οι τωρινοί δήμαρχοι, που ως επί το πλείστον δεν θα πρόκειται να διεκδικήσουν επανεκλογή τους…. Και αυτά τα επιχειρήματα φαίνεται να είναι βέβαια πολύ πιο ισχυρά και πειστικά από τα κυβερνητικά επιχειρήματα και όσων ταυτίζονται με αυτά.
ΑΔΕΙΟΔΟΤΗΣΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ
Το δεύτερο θέμα που έχει σχέση με άλλη ειδική νομοθεσία είναι αυτό της αδειοδότησης της κατασκευής οικοδομών και διαχωρισμού γης. Φαίνεται ότι στο θέμα αυτό υπήρξαν συνεχείς παλινδρομήσεις από πλευράς Υπουργείου Εσωτερικών σε ότι αφορά την Αρχή που θα είναι υπεύθυνη για αυτή την αρμοδιότητα. Εκείνο που πρέπει να γίνει είναι η ενοποίηση των αδειών οικοδομής και πολεοδομικής άδειας για τις περισσότερες και συνήθεις/μικρές και μεσαίες οικιστικές κατασκευές που δεν παρουσιάζουν ιδιαιτερότητες και αυτές να δοθούν ως αρμοδιότητα στους δήμους, ενώ οι μεγάλες, οι εμπορικές και σύνθετες αναπτύξεις να δοθούν ως αρμοδιότητα σε ξεχωριστά ανεξάρτητα Σώματα τα οποία να μην επηρεάζονται από αιρετούς αξιωματούχους ή πολιτικά πρόσωπα, αλλά η λειτουργία τους να στηρίζεται σε καθαρά τεχνοκρατικά κριτήρια, χωρίς βέβαια αυτό να σημαίνει ότι δεν θα υπάρχει διαβούλευση και με τους επηρεαζόμενες Δήμους. Με αυτό τον τρόπο θα εκλείψουν πολλές παρεμβάσεις που δεν θα έπρεπε να υπάρχουν για ένα καθαρά τεχνοκρατικό θέμα. Προς τούτο κρίνεται επίσης σκόπιμο όπως αφαιρεθούν από τη σχετική νομοθεσία και οι κερκόπορτες της διακριτικής ευχέρειας και να αντικατασταθούν με αναλυτικούς Κανονισμούς για να εκλείψουν οι παρεμβάσεις στην ερμηνεία εφαρμογής αυτης της νομοθεσίας που είναι από τις πλέον σημαντικές για το περιβάλλον στο οποίο ζουν οι πολίτες.
ΑΝΤΙ ΕΠΙΛΟΓΟΥ
Στο παρόν Σημείωμα επιχειρήθηκε όπως γίνει μια συνοπτική, αντικειμενική και τεκμηριωμένη ανάλυση των πιο σημαντικών προνοιών της τελικής πρότασης της Κυβέρνησης για Μεταρρύθμιση της Κυπριακής Αυτοδιοίκησης. Το Σημείωμα αυτό είναι το τρίτο στη σειρά για το θέμα της Μεταρρύθμισης, μετά το πρώτο αναλυτικό Σημείωμα του περασμένου Ιανουαρίου για το περιεχόμενο της Μεταρρύθμισης και το δεύτερο του Φεβρουαρίου που αφορούσε ειδικά τα δημοψηφίσματα. Ελπίζεται, δε, να φανεί και το παρόν Σημείωμα χρήσιμο σε όσους ασχολούνται από οποιαδήποτε θέση με το αντικείμενο της Μεταρρύθμισης της Αυτοδιοίκησης στη πατρίδα μας, γιατί πραγματικά αν είναι να ψηφιστούν τα αναφερόμενα κυβερνητικά νομοσχέδια, αυτό που θα γίνει τελικά θα είναι μόνον διαρρύθμιση της σημερινής μη αποδεχτής κατάστασης της Κυπριακής Αυτοδιοίκησης . Εκτός αυτού, η υλοποίηση ενός νέου θεσμικού πλαισίου, όπως προνοούν τα κυβερνητικά νομοσχέδια, θα οδηγήσει τελικά και σε πλήρη απορρύθμιση της Αυτοδιοίκησης με πολύ αρνητικές συνέπειες στο φάσμα και επίπεδο των προσφερομένων υπηρεσιών στους πολίτες. Αυτός είναι και ο λόγος για την επιλογή του τίτλου που έχει το παρόν Σημείωμα.
Άθως Γερμανός
Πρώην Γραμματέας Ένωσης Δήμων
athosgermanos@gmail.com
2/6/2020